新拆迁条例再问民意，公共利益界定仍存争议

12月15日，国务院第二次向社会公开征求“新拆迁条例”意见。

这也是国务院立法史上首次出现一个条例两次征求意见的情形。

“新拆迁条例”——《国有土地上房屋征收与补偿条例》(第二次公开征求意见稿)[以下简称《征收与拆迁补偿条例》(第二稿)]中对公共利益和补偿两大焦点问题做出一定调整。

此次修改扩大了补偿范围，为解决实践中存在的房屋价值被低估的问题，为被拆迁人提供一整套程序救济，在拆迁中，引入监察和审计部门以约束政府依法拆迁，并为被拆迁人提供了“行政复议”和“行政诉讼”两条维权途径。

但新的条文在公共利益界定和补偿金额依据上仍有改进空间，老百姓仍有可能面临拆迁后补偿不到位、生活水平下降的困境。

“目前的条例应该直面主要问题：集体土地上的房屋拆迁补偿。”北大法学院教授姜明安建议，应加快修改《土地管理法》，同时对集体土地上的房屋拆迁也作出明确规定。

补偿范围扩大

“此次明确扩大了补偿范围，补偿不再局限于被征收房屋价值。”姜明安指出相比上次征求意见稿中，此次新增了两块补偿内容，一是因征收房屋造成的搬迁、临时安置，二是因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

具体到怎么补，条例也作出相应规定：对因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。

被拆迁户认为自己房屋价格被低估，一直是拆迁补偿中矛盾集中问题。“这次条例中为此设计了一套程序，提供了两次救济，是一大进步。”姜指出。

被拆迁户认为自己房屋价格被低估，一直是拆迁补偿中矛盾集中问题。“这次条例中为此设计了一套程序，提供了两次救济，是一大进步。”姜指出。

条例要求国务院住房城乡建设主管部门制定房屋征收评估办法，规定“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定”。

“这使得对房屋征收的评估更加规范，约束政府行为。”姜评价说。

条例规定，被征收人对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。

如果对复核结果还有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

但在补偿多少这一补偿最核心问题上，专家表示了不同意见。

在货币补偿中，此次条例规定“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”

长期办理拆迁案件的才良律师事务所律师王令指出，这一条给人的印象是房屋征收今后就会“不低于市场价”，但是条文中对“市场价格”有一限制词：“类似房地产”。

“如何认定类似房地产?”王令指出，这一并不明晰的词语给某些人留下了操作空间。

而且即使真的是以类似房地产的市场价补偿，也存在着问题。

他举例说，拆的是旧房子，补偿时以当地旧房而不是以新房价格来补偿，但这样一来拆了100平米的房子，补的钱实际上可能只够买个50平米的。

他指出可以借鉴《天津市城市房屋拆迁管理规定》的思路，在这条规定中加上一句“补偿金额也不得低于按照被拆迁房屋所处区位的新建普通商品房市场价格。”

王令认为此次条例中有关产权置换的补偿也有待改进。

条例规定“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”

他指出，改建地段的规定，在实践中难免会导致原本住在城区的居民因为拆迁而被安置到偏远地区。他建议，如果旧城区改建了之后还是建住房，应该在条例中明确规定让其优先回迁。

公共利益规定之争

《征收与拆迁补偿条例》(第二稿)中第八条将公共利益表述为“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展”。

“公共利益的界定是个退步。”12月14日被国务院法制办邀请参加《征收与拆迁补偿条例》(第二稿)论证会的大成律师事务所律师马光远直言。

“什么叫促进国民经济和社会发展?”马光远指出，如此行文，对公共利益的规定过于泛泛。

该稿明确列举了7种属于公共利益的情形，当中第5款规定“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。

姜明安认为，相比上一稿只规定“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要”，此次规定中对危、旧房改造分别加了“集中”和“基础设施落后”的限定，更加清晰。

姜认为，伴随这一进步的却是征收程序上的缺憾。

他指出，第二稿中取消了上一稿中“90%以上被征收人同意”，“补偿方案应当征得三分之二以上被征收人的同意”，“危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效”这些限制性条款。

现在的规定是“旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划”，列入计划，意味着要当地人大审批，但是人大代表并不一定是被拆迁人，他没有切身利益在其中。

“取消上一稿中的‘90%’和两个‘2/3’的规定，没有让利益相关者参与决策表达意见，看不出理由何在。”姜明安表示。

王令指出以北京为例，危旧房改造百分之九十都是用于商品房开发，“所谓公共利益，对于老百姓而言，最显而易见的就是商品房开发不属于公共利益，为何不明确规定这一点?”

这样将旧城区改造仍然视为公共利益的一种，其实在实践操作中给房地产开发商留下了口子，王令建议，对公共利益应该增加排除性规定，如果用于营利比如商品房开发应明确规定不属于公共利益。

同样对被列为公共利益的还有“国家机关办公用房建设的需要”。

“县级国土局要新盖个办公大楼是不是公共利益?”王令律师认为此条对公共利益过于扩展，并不符合行政原则。

“这条当时我们讨论时争议就很大。”马光远透露，14日在国务院法制办参与新拆迁条例条文时，多位专家提出此条存在问题，但“因为某些力量的坚持，这条没有取消，估计之后正式出台也不会取消”。

有待《土地管理法》修改

姜明安认为，此次新拆迁条例加大了对政府行为的监督力度，首次引入监察和审计两大部门对政府征收和补偿房屋进行监督。

条文中明确规定，监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者机构及其工作人员的监察以及审计机关应当加强对征收补偿费用的管理和使用情况的监督，并公布审计结果。

对于被征收人的救济也规定了“行政复议”和“行政诉讼”两种途径。

姜明安指出，现在的问题是即使被拆迁人依法向人民法院提起行政诉讼，但因为诉讼期间不停止拆迁决定的执行，“就算被拆迁人官司赢了，房子也没了。”

他建议规定，诉讼期间停止强拆的执行，除非紧急情况，并对紧急情况作严格限定。

“目前这个草案尚有不足。”姜指出，新拆迁条例百分之七八十以上的拆迁都是发生在城乡结合部、郊区农村的集体土地上，这才是最亟待解决的问题，但现在征求意见的条例并不规范这块，只是对国有土地上房屋征收问题做出规定，回避了主要矛盾。

他建议，人大应授权国务院对集体土地上房屋征收问题也作出规定，“可以和目前征求意见的国有土地上的房屋征收与补偿条例合并制定一个《房屋征收与补偿条例》，同时加快对《土地管理法》的修改。”